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认识巡视工作实质更好地履行党内监督职责 发布时间:2011-01-07    浏览次数:

 巡视工作在党内监督方面发挥的重要作用正在被人们所认可。为什么巡视工作会产生明显效果,它的实质是什么,如何把握住这个实质以便更好地发挥它的监督效能?本文试就这个问题进行一些初步探讨。

  

  中西两种监督理论的异同

  

  巡视是一种监督方式,真正认识巡视工作的实质,有必要追本溯源,先从中西两种监督理论的异同谈起。

  西方最著名的监督理论当属孟德斯鸠的分权学说。用分权的方式进行监督制约,这种思想可以追溯到古希腊的亚里士多德,他提出国家有议事权、行政权和司法权,并认为国家的治乱以三权是否调和为转移。十七世纪英国的洛克比较明确地阐述了分权学说,认为利用分权可以达到彼此制衡、监督的目的。1748年,法国人孟德斯鸠在《论法的精神》一书中又发展了洛克的学说,系统地提出立法、行政、司法分立原则。经过孟德斯鸠的提炼,分权学说已由最初的监督制衡理论上升为政治制度的具体方案。十八世纪是资产阶级革命的年代,尤其是爆发于1789年的法国大革命对历史产生了深远影响,以至于列宁在《打着别人的旗帜》一文中将此视为近代历史的开端,是世界历史进入资本主义时代的标志。资本主义国家的一个重要特征就是在政治体制的设计中,普遍体现了孟德斯鸠的分权思想。孟德斯鸠是幸运的,他赶上了那个时代,资产阶级革命实践了他的理论,扩大了他的理论影响力,并且随着资本主义对外扩张,西方的价值观包括孟德斯鸠的分权思想也被推销到全世界。

  在2300多年前中国的战国时期,有一位历史人物商鞅。至今人们还能记住他,在于他辅助秦孝公实行了著名的商鞅变法,奠定了秦国富强的基础。其实我们还有理由记住他,因为他曾提出过中国式的监督理论。现在传世的《商君书》“禁使”篇中,记载了商鞅说的一句名言:“夫同体一者,相不可。”这里的相,读作xiàng,观察的意思,引申为监督。这句话是说同体不能监督,就是自己的左手不能监督自己的右手。怎么办呢?商鞅的答案是必须做到“利异而害不同”,即要保证双方的利害关系不在同一体中,监督才能奏效。接着商鞅说了大意如下的话:虽然官吏众多,担任不同的职务,但他们站在同一个立场上,让他们彼此监督是不可能的,因为他们利害关系一致,会互相包庇。比如让马夫监督马夫就不行,他们利益相同,会串通一气。但如果马儿能够说话,那么马夫就无法掩藏罪过了,因为马儿与马夫的利害关系是对立的。让人们互为联系而利益又相互矛盾,这是帝王巩固统治的保障。商鞅所举的马儿与马夫的例子非常形象。按照他的说法,有效的监督只能是不同利害关系体的彼此制衡,用今天的话说就叫异体监督或体外监督。

  比较中西两种监督理论,有一个共同点,即不论是洛克、孟德斯鸠还是商鞅都揭示了这样一个道理,就是只有利害关系不同的异体监督,才能真正发挥作用。在如何实现异体监督的方法上,中西两种理论的思维模式大不相同。洛克、孟德斯鸠等人的设计方案是把权力分解成几个部分,分别由同一层面相对独立的不同主体去行使,他们的思维方式是横向的;商鞅的着眼点是帝王如何监督臣子,监督是自上而下地进行,他的思维方式是纵向的。但不论是横向还是纵向,只是实现形式的不同。只要使监督者与被监督者不处于同一个利益体中,即割断了监督者与被监督者的利害关系,就是名副其实的异体监督。由此看来,异体监督并不是西方资本主义国家的专利,不仅不是,而且有可能它的发明权还在2300多年前的中国。

  商鞅的理论很精彩,但为什么不为后人所熟知呢?从时代背景看,商鞅是战国时期法家的代表人物,当时百家争鸣,没有一家学说占统治地位。秦统一后烜赫一时,但寿命不长。继秦而立的西汉王朝在汉武帝时“罢黜百家,尊崇儒术”,儒家思想受到推崇,其他各家思想都成了“非法出版物”。有人认为此后一直是儒家占据主导地位,儒家思想甚至成了传统思想的代名词,其实不然。汉及汉以后中国封建帝王的统治方法基本是儒法并用,或者确切地说是内法外儒、暗法明儒。儒家思想是说给被统治者听的,是挂在嘴皮上的假仁假义,而统治集团内部玩的是法家的那一套,是赤裸裸的权术谋略。但不管怎样,长期宣传的东西容易深入人心,藏之密室的天机就不太为世人所知。这就注定了商鞅学说的命运。从个人情况看,商鞅提出的监督理论只停留在宏观思路层面,他没有设计出一个具体的操作方案(比如孟德斯鸠设计的立法、行政、司法三个分权主体),所以他的监督理论没有形成一个体系,是有缺陷的,这就限制了理论本身的影响力。那么为什么商鞅没有去完善自己的理论呢?一个说得过去的推断是:商鞅积极投身于火热的政治斗争,在20多年的时间里先后两次实行变法,无暇去潜心思考、修补自己的监督理论。他把这个未完成的课题留给了后人。

  

  古代的巡视是中国式监督理论的实践

  

  商鞅之后约230多年,颇有作为的汉武帝施展雄才大略把汉家王朝带入强盛时期,同时也在监督方面留下了浓重的一笔。由于特殊的至尊身份,汉武帝无须多费口舌阐述什么理论,他所做的只是下达一个诏令。元封五年(公元前106年),汉武帝在地方推行了一项新制度,把全国划分为十三个监察区,称为十三部(州)。每部设一名刺史,共十三名刺史。刺史每年八月起“乘传周流”,即乘坐公家驿站的马车在各自的监察区内进行巡视,年底返京汇报工作。一个监察区的地盘很大,比如冀州刺史的监察区就有10个诸侯国和郡。刺史由中央委派,工作方式是流动的,其升迁流转与监督对象无关,因此会认真履行监督职责。在这里,刺史与监督对象就成了商鞅所比喻的马儿与马夫的关系而不是马夫与马夫的关系了。不管汉武帝主观上有没有这样的认识,他实际上解决了商鞅监督理论中留下的操作层面的问题。刺史巡视的实质是体外监督,这是对商鞅监督理论的完善和大胆实践,而其本身也是中国式监督理论的一大亮点。

  中国历史上,巡视工作做得比较好的还有唐朝和明朝。

  唐朝初年,中央经常派遣监察御史(古代的监察官)到地方巡视。中宗神龙二年(706年),唐朝又设置十道巡按使巡视地方,任期两年。两者的区别是:十道巡按是常规的巡视制度,担任十道巡按的官员可以是监察御史,也可以是行政官员;监察御史的巡视是临时的,一般是地方出了大案要案,中央才派出监察御史出巡,带有皇帝敕命,具有特使色彩。

  明朝开国后不久,朱元璋就不时派遣监察御史或行政官员巡视地方。永乐元年(1403年),明成祖朱棣下诏:“遣御史分巡天下,为定制。”从这时起,明代的巡视制度正式确立。担任巡视工作的官员叫巡按御史,从十三道监察御史中挑选,最后由皇帝钦定。巡按御史的职责广泛,包括审理冤狱,赈济灾荒,督查仓库、税粮及户口,监修农田水利,视察学校教育,慰问孤寡老人等,但最重要的工作还是弹劾官吏,推荐人才。巡视的时间是一年。期满后由最高监察机构都察院负责对巡视官员进行考核,优秀的再派出去巡视一两年;一般的回原单位工作;不称职的予以免职。

  汉、唐、明三代都是中国历史上强盛与辉煌时期,典章规范也趋于完备与成熟,这些王朝实行的一脉相承的巡视制度应该有其合理内涵,我们要引以为鉴。同时还要看到,古代巡视的内容和形式随着时间的推移也出现了新的变化。比如经过长期发展,明代的政治至少呈现出两个特点。第一,皇权高度集中。明朝加强中央集权的结果,是国家政权集中在皇帝一人手中。由于国家机器是封闭式运作的,皇帝需要有自己的耳目了解地方和部门官吏执政的真实情况,并且“宣上德,达下情”,巡视正好适应了这种统治方式的需要。第二,利益集团的形成。朱元璋及其子孙后裔所面临的官场弊端,已远远不是商鞅和汉武帝时的马夫与马夫串通一气了,而是在统治阶级内部形成了许许多多利益集团,一个利益集团内大家藕丝难断,一荣俱荣,一损俱损。这种格局也隐含着对皇权的威胁。要打破这种格局,实行有效的统治,只能借助外部力量,巡视是一种体外监督,恰好能起到这个作用。巡按御史的关系在中央,与地方官府没有利害关系,他们在地方上是超脱的,可以很好地行使监督权力。正因为如此,愈到后来统治者愈加重视巡视工作,精心选调巡视官员,给予很高的政治规格(“代天子巡狩”),赋以广泛的监督权力(职责涉及军国大事的方方面面),颁布许多规章制度,并且严格管理这支队伍等,使巡视从一般的监督方法上升到国家政权建设中不可或缺的有机组成部分。

  

  关于今天做好巡视工作履行监督职责的思考

  

  贺国强同志指出:“积极借鉴古今中外有益做法,不断改进巡视工作的方式方法,增强工作的针对性和实效性。”今天的时代背景和古代社会不可同日而语,新中国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,执政的中国共产党是中国工人阶级和最广大人民群众利益的代表者。这些决定了我们巡视工作的性质、地位以及作用与古代的有着本质区别,但同时历史上行之有效的做法也可以批判地继承,古为今用。我们建立和完善巡视制度,是党中央从加强党内监督、提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的战略高度作出的一项重大决策。当前党内监督存在的突出问题是上级监督远,同级监督软,下级监督难。同级监督软的一个深层次原因是同级领导班子内部成员间存在着千丝万缕的利害关系,很难形成铁面无私的监督氛围。巡视工作是一种体外监督,自上而下,对于被巡视地区、单位而言,巡视人员是“生面孔”,没有形成关系网以及由此产生的利益瓜葛,可以客观超脱地行使职权。由于巡视工作的流动性,还可以做到自上而下组织监督和自下而上民主监督的有机统一,所以也能解决上级监督远、下级监督难的问题。把握住这个实质问题,我们在工作中应注意以下几点。

  ——要有一个好的运作机制并落到实处。首先是人员选配机制,即党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出的选好配强巡视干部。一个巡视组关键的是选好正、副组长,其他成员也要认真考核,严格挑选,保证巡视组是一支“政治坚强、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良”的高素质干部队伍。其次是交流机制,中央巡视组不能有固定的巡视区域,巡视干部也要定期交流。其中的道理诚如清人顾炎武所说:“监察之任不可久也,久则情亲而弊生。”这个弊就包括产生利害关系。最后是回避制度,即公务回避、任职回避和地域回避。

  ——省委巡视组实行跨省交叉巡视。目前各省(自治区、直辖市)都已成立了党委巡视组,负责对市(地、州、盟)、县(市、区、旗)党委和同级政府党组领导班子及其成员等进行巡视。但一个省(自治区、直辖市)的区域有限,长年在一地工作,巡视组的成员很难做到与被巡视对象没有人情往来乃至产生利害关系。为避免这种情况的发生,可以考虑省委巡视组实行跨省交叉巡视,即A省省委巡视组到B省巡视,B省省委巡视组到C省巡视,C省省委巡视组到A省巡视。

  ——掌握好监督权与行政权之间的界限分寸。巡视工作行使的是监督职能,要把握好工作中的“度”,不能干扰被巡视地区、单位的工作。监督权如果与行政权沾边,就有可能使马儿扮演马夫的角色,并与其他马夫站在同一立场。西汉末年刺史改为州牧,开始向行政官员转变;唐朝玄宗开元年间,十道巡按使改为采访处置使,模糊了监督权与行政权之间的界限;明朝的巡按御史后来获得了对地方布政司和按察司大员的考察举荐权,超越了一般意义上的监督权。其结果都违背了巡视工作的初衷。我们要汲取这些历史教训。

  ——聘请有关专家参加巡视工作。巡视组囿于机关干部的自身条件,在工作中很难对一些专业性较强的问题如土地管理、污水处理、金融债券和低碳经济等进行深入了解,而这些又是巡视组了解一个地区、单位贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变经常遇到的问题。为提高巡视工作水平,保证巡视报告质量,应从国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部和审计署等职能部门聘请一些退下来的局级干部为特邀专家,人员相对固定,但不占巡视组编制。平时给巡视组授课,巡视时随同出巡,既可利用他们的专业优势,发现深层次问题,又可增强巡视组人员的力量。聘请的专家符合体外监督条件,可以在巡视工作的平台上发挥积极作用。